Rozpočet je jedním z nejdůležitějších dokumentů, o kterém zastupitelstvo rozhoduje, přerozdělované prostředky pochází od občanů a občanek, a proto by jeho podoba neměla projít bez povšimnutí ze strany veřejnosti. Pojďme se blíže podívat na to, proč je důležité se o obecní rozpočet zajímat a jaké možnosti ovlivnit jeho podobu jako občanky a občané máme.
Proč se zajímat o podobu rozpočtu?
Nejjednodušší odpověď zní – protože se v něm rozhoduje o tom, kam budou investovány naše peníze odvedené v podobě daní. Ze své podstaty by se v obecním rozpočtu měly promítat priority a strategie politického vedení, měl by sloužit rozvoji obce a být ku prospěchu všem obyvatelům a obyvatelkám dané lokality. Je vyjádřením politických priorit, jinými slovy, dokládá, zda vedení obce plní, co slíbilo ve svém programovém prohlášení. Rozpočet určuje podporu konkrétním aktivitám a organizacím, ale zároveň také otevírá prostor pro možnou (a dnes tolik diskutovanou) korupci.
Podle dostupných informací v České republice v současnosti přílišná kontrola ze strany veřejnosti z různých důvodů neprobíhá. Prostředky bývají často vynakládány neefektivně a v nejhorším případě „jsou odkláněny“ do soukromých kapes politiků a jejich přátel. Chybu je však třeba hledat nejen na straně politické reprezentace a úřadů, ale i na straně veřejnosti, která zřejmě ještě neuvykla tomu, že demokracie neznamená jen přijít jednou za 4 roky k volbám, ale že vyžaduje i aktivní občanství, domáhání se práv, která nám právě demokratické zřízení zaručuje, jako v tomto případě práva na informace. Jak uvádí Transparency International (organizace bojující proti korupci), obecní rozpočty nekontroluje žádná nezávislá kontrolní instituce a je proto na obyvatelstvu konkrétních obcí, aby kladlo základní otázky týkající se vynakládání veřejných prostředků, tedy kolik, komu, proč a jak.1
Nejdůležitější je informovaná veřejnost
Jednou z prvních překážek, které veřejnost odrazují od většího zapojení se do tvorby rozpočtu, je nedostatek srozumitelně zprostředkovaných informací. Rozpočet je veřejný dokument a tudíž musí být ze zákona povinně zpřístupněn veřejnosti nejméně 15 dní před jeho projednáním v zastupitelstvu. Občané a občanky se pak k němu mohou vyjádřit buď písemně, nebo na jednání zastupitelstva. Nepřekvapí, že ve městech a obcích, kde dochází ze strany vedení k pochybným praktikám, existuje snaha přesně opačná – tedy utajit před veřejností pravý stav věcí. Zároveň jsou rozpočty často laické veřejnosti nesrozumitelné. Existují však obce, kde se skutečně snaží rozpočty veřejnosti přiblížit např. pomocí zvláštního prostoru v rámci radničních novin, zřízení speciálního diskuzního fóra či webu, zapojení obyvatelstva do odborných komisí již při přípravě rozpočtu, uspořádání veřejných debat nad rozpočtem atd.
Pomalu také přibývá iniciativ, které zprostředkovávají tzv. „rozklikávací“ rozpočty, zahrnující i podrobné členění, aby se dalo jednoduše zjistit, na co přesně peníze plynou. Jedná se např. o připravované webové portály Rozklikavacirozpocet.cz a Rozpocetverejne.cz. Tyto iniciativy usilují o zveřejňování všech veřejných rozpočtů v přehledné, „rozklikávací" podobě a podle jednotné metodiky tak, aby se v datech mohla vyznat i laická veřejnost. Nově vznikl server Budovanistatu.cz, který se zaměřuje na státní rozpočet a nabízí strukturované „rozklikávací“ přehledy výdajové struktury státu (rozpočtové skladby) od roku 2004 do roku 2010, vlastní analýzy výdajů včetně přehledného grafického znázornění, do jakých oblastí směřovaly státní výdaje.
Alespoň částečnou změnu lze pozorovat i na straně veřejné správy. Mezi „první vlaštovky“ směřující k větší transparentnosti můžeme zařadit rozklikávací rozpočet, zveřejňující hospodaření Ministerstva financí ČR (ačkoli jeho členění není příliš podrobné) či Rozpočtový portál hlavního města Prahy, který zveřejňuje návrh rozpočtu na rok 2012 v rozklikávatelné podobě.
Zapojit veřejnost do tvorby rozpočtu se snaží i v moravskoslezských obcích Příbor, Pržno a a Třanovice. Ve spolupráci s neziskovou organizací Fórum 50 %, jejíž hlavní snahou je vyrovnané zastoupení žen a mužů v politice, která se ale zabývá i dalšími tématy, jako je právě zapojování veřejnosti do rozhodovacích procesů, a s občanským sdružením KohoVolit.eu zde vytvořili a zveřejnili webovou aplikaci Rozpocetprovsechny.cz zaměřenou na financování neziskových a příspěvkových organizací v obci. Občané a občanky zde na jednom místě najdou přehled všech organizací působících v dané obci včetně přehledu prostředků, které na svou činnost získály v loňském roce z veřejného rozpočtu. Díky přehlednému grafickému zobrazení je na první pohled vidět, pokud je některá z organizací podporována významně více nebo naopak významně méně než jiná. Zároveň zde mohou napsat, kolik by ta která organizace měla podle nich získat. Metody zapojování veřejnosti je vhodné kombinovat a vzájemně podporovat. V návaznosti na spuštění aplikace v Příboru a Třanovicích se v těchto obcích otevřela diskuze o způsobu financování neziskových organizací a uskutečnilo se i setkání neziskových organizací, veřejnosti a politického vedení, na kterém se probíraly možnosti nastavení spravedlivějšího a průhlednějšího grantového systému.
Komunitní rozpočtování jako způsob kontroly veřejných financí
Další možnost, jak zvýšit zapojení veřejnosti do tvorby rozpočtu, nabízí koncept, pro který se vžil název komunitní rozpočtování. Rozpočet je běžně vnímán jako neutrální dokument, který slouží všem skupinám obyvatelstva bez rozdílu. Společnost však není jednolitý celek, tvoří ji konkrétní osoby s různými životními styly a zkušenostmi, a proto i veřejné rozpočty mají odlišný dopad na různé skupiny obyvatelstva. Znevýhodněni bývají např. senioři a seniorky, děti a mládež, ženy, rodiče s malými dětmi, hendikepovaní lidé, etnické a národnostní menšiny atd. tedy zejména ty skupiny, které mají obecně ztížený přístup k veřejnému rozhodování. Zahraniční analýzy rozpočtů, ale i analýzy z českého prostředí, například dokládají, že obecní výdaje nejsou rovnoměrně distribuovány mezi muže a ženy. Většina obcí vynakládá více peněz na zájmy a potřeby mužů ve středním věku, a to i přesto, že z demografického hlediska tvoří ženy většinu obyvatelstva. Analýza rozpočtů 8 obcí, realizovaná neziskovou organizací Fórum 50 % v roce 20092 například ukazuje, že prostředky spadající do kategorie „sport“ plynou v 7 z 8 analyzovaných rozpočtů z větší části sportujícím mužům (v některých případech se jednalo až o 90 % celkové částky věnované na sport) a to ještě ve velmi omezené věkové skupině.
Komunitní rozpočtování usiluje o naplnění zájmů a potřeb všech skupin dané komunity bez rozdílu věku či pohlaví, a to ve vzájemné spolupráci politické reprezentace, úřadů a konkrétních skupin obyvatelstva žijících v dané lokalitě. O prosazení tohoto přístupu v České republice dlouhodobě usiluje obecně prospěšná společnost Fórum 50 %: „Koncept komunitního rozpočtování jsme objevili díky zahraniční spolupráci. Jedná se o přístup, který se v řadě zemí běžně aplikuje, v ČR je však téměř neznámý. Jeho smyslem je poskytnout nový úhel pohledu na sestavování veřejných rozpočtů, který chce dosáhnout větší efektivnosti, transparentnosti a spravedlivosti při přerozdělování veřejných zdrojů. V neposlední řadě přispívá k prohloubení demokracie na místní úrovni,“ říká jeho ředitelka Jana Smiggels Kavková.
Komunitní rozpočtování krok za krokem
Metodika komunitního rozpočtování je podobná známější metodice tzv. komunitního plánování sociálních služeb (KPSS), která se již dnes na obecní úrovni běžně používá. Stejně jako u KPSS, i zde je hlavním cílem zahrnout do přípravy koncepce ty, o nichž se rozhoduje. Podle publikace „Komunitní rozpočtování pro samouky a samoučky“3 můžeme celý postup zjednodušeně shrnout do 5 kroků.
Prvním krokem je vymezení míry zapojení veřejnosti. V zásadě existují dvě varianty – minimalistická (tedy bez přímého zapojení veřejnosti) a participativní (s přímým zapojením veřejnosti). První, „minimalistická“ varianta je vhodná zejména pro ty, kterým se myšlenka komunitního rozpočtování líbí, ale nedisponují politickou mocí nebo financemi potřebnými k tomu, aby mohli/y o větším zapojení veřejnosti uvažovat. Jinými slovy, je to varianta především pro zastupitele/ky v opozici, lidi aktivní v občanských sdruženích nebo studující. V takovém případě je vhodné zaměřit se na konkrétní výdajovou část rozpočtu nebo na konkrétní cílovou skupinu osob (v takovém případě mohou být vhodným pomocníkem neziskové organizace, které s danou cílovou skupinou pracují). Pro druhou, „participativní“, variantu se může rozhodnout politické vedení obce (případně úřednictvo se souhlasem vedení), výsledky budou pravděpodobně celistvější, vedení získá cennou zpětnou vazbu a posílí ztotožnění i informovanost občanů/ek se záměry obce, a tím i důvěru v to, že obec je dobře spravována.
Druhým krokem je definování cílových skupin a sestavení časového plánu. Je totiž důležité si uvědomit, že všechny skupiny nelze obsáhnout naráz. Na začátek psaní plánu je dobré udělat brainstorming4, na kterém by měly být vyjmenovány všechny skupiny, na které může mít veřejný rozpočet dopad. Čím více osob u brainstormingu bude (zpravidla se doporučuje skupina o 6 – 8 lidech), tím větší je šance, že žádná skupina nezůstane opomenuta. Je potřeba zdůraznit, že skupinami, na které je třeba se v komunitním rozpočtování soustředit, jsou zejména ty, které se – ať už z jakéhokoli důvodu – politického rozhodování běžně neúčastní. Zpravidla jde o lidi staršího věku, mládež, rodiče s malými dětmi, lidi s tělesným či duševním znevýhodněním či etnické menšiny. V každé obci ale může situace vypadat jinak, jednou z hlavních zásad komunitního rozpočtování je důraz na konkrétní kontext v dané lokalitě.
V návaznosti na vybrané cílové skupiny je ve třetí fázi potřeba vymezit si část rozpočtu - položky, na které se bude komunitní rozpočtování aplikovat. Stejně jako u cílových skupin se nedoporučuje snažit se hned od začátku obsáhnout celý rozpočet. Klíčovým momentem celého procesu je fáze zjišťování potřeb cílových skupin. Hlavní zásadou je získávat informace přímo od cílových skupin, proto je potřeba aktivně se na ně obracet přímo v místech, kde bydlí/pracují/tráví volný čas atd. a prostřednictvím metod, které jsou jim srozumitelné. Může to znít logicky a banálně, ale jak bylo doloženo na analýzách procesu KPSS, právě zde se celý postup často „zadrhne“. „Setkali jsme se například s tím, že nejmenovaná městská část zjišťovala potřeby bezdomovců a bezdomovkyň prostřednictvím tištěného dotazníku, který umístila na úřad. Když uvážíme, že řada osob z této skupiny obyvatelstva může být negramotná a obecně mívá problém s komunikací s úřady, je jasné, že takový postup nemá smysl a relevantní informace nám neposkytne,“ říká k tomu Jana Smiggels Kavková. Metodu i místo sběru dat je tedy potřeba přizpůsobit dané cílové skupině. Nabízí se celá řada metod od již zmiňovaného dotazníku (který je ovšem spíše „nouzovou“ metodou, neboť jeho návratnost bývá velice nízká), ankety přímo v ulicích města (která umožňuje přizpůsobit místo sběru dat cílové skupině – např. rodiče s dětmi oslovovat na hřišti či u školy, seniory/seniorky v parku/domu seniorů atd.), mladé lidi může oslovit elektronický způsob sběru dat prostřednictvím webových aplikací atd.
Poslední fází celého procesu je politické rozhodnutí následující po analýze situace a jeho převedení do praxe. Může mít formu usnesení zastupitelstva, kde jsou vypsány závazky plynoucí z analýzy potřeb. Kromě závazků směřujících ke změnám stávajícího rozpočtu nebo k podobě rozpočtu příštího by měla být zvláštní pozornost věnována institucionálnímu zajištění celé problematiky. Dobrou variantou je jmenování komise nebo výboru, které budou komunitní rozpočtování prosazovat na politické úrovni, v případě větších obcí pak je ideální vyčlenění pracovního místa (i na částečný úvazek), které bude mít komunitní rozpočtování v popisu práce. Klíčové je, aby lidé, kteří se budou komunitním rozpočtováním v rámci obce či města zabývat, měli odpovídající vzdělání (ideálně v oblasti veřejné správy, genderových studií, nebo přímo komunitního rozpočtování), případně aby byli v kontaktu s externími odborníky/icemi na tato témata. Úřad může také využít stávající strukturu pro komunitní plánování sociálních služeb (obvykle odbor či oddělení sociální) s rozšířením působnosti i na jiné oblasti.
Bydlíte na Praze 5? Využijte svého práva vyjádřit se k rozpočtu!
Jak již bylo řečeno v úvodu článku, na Praze 5 je již návrh podoby rozpočtu sestaven a od 4.2.2012 bude vystaven veřejnosti k připomínkám. 25.2.2012 by pak měl být projednán (a případně schválen) na zasedání zastupitelstva. Existuje celá řada důvodů, proč by nemělo být veřejnosti lhostejné, jak bude městská část v následujícím roce hospodařit. I laický pohled dokáže leccoc odhalit. „Pokud se například zaměříme na grantovou politiku, zjistíme, že velká část peněz v protidrogové oblasti jde již předem určeným organizacím (respektive jedné konkrétní organizaci). Některé výdaje jsou nesmyslně vysoké, např. týden NNO za 350 000 Kč (každá menší neziskovka by s obdobným rozpočtem dokázala ufinancovat celoroční projekt), což jsou však stále „drobné“ v porovnání se sportovními granty za 2 300 000 Kč, natož pak propagací radnice v celkové výši 8 000 000 Kč. Oproti tomu oblasti, o něž by se obec měla především zajímat, jsou finančně podhodnoceny - sociální výdaje 2 800 000 Kč, prevence kriminality 500 000 Kč a např. pomoc lidem bez domova, což je bezesporu vážným problémem na Praze 5, v rozpočtu jmenovitě nenalezneme vůbec“, říká Halka Jaklová, zástupkyně ředitelky Fóra 50 %. Netvrdíme, že se ze strany vedení Prahy 5 jedná o zlý úmysl či snahu jednat netransparentně, tvrdíme však, že veřejnost má právo (a morálně i povinnost) ptát se po důvodech, proč byla některá oblast popořena významně méně než jiná, ptát se, podle jakého klíče byly vybrány organizace k podpoření, vyjádřit nesouhlas, pokud některé výdaje považuje za plýtvání svěřenými prostředky, poskytnout vlastní návrhy atd.
Využijme plně svého práva na svobodný přístup k informacím, využijme možnosti ptát se, připomínkovat, komentovat, požadujme alespoň částečnou aplikaci principů komunitního rozpočtování. Ačkoli si možná říkáte, že to nemá smysl a stejně to nikam nevede, za pokus to stojí. Protože dokud se nezmění přístup veřejnosti, nezmění se ani přístup politické reprezentace a úřadů. Veřejný rozpočet je NÁŠ rozpočet a je načase začít se podle toho chovat.
Mgr. Marcela Adamusová
Fórum 50 %, o.p.s.
www.padesatprocent.cz
1. Transparency International: Průvodce komunálními rozpočty aneb jak může informovaný občan střežit obecní pokladnu, Praha: 2008
2. Fórum 50 %, Adamusová M. a kol., Analýza obecních rozpočtů z hlediska genderu: první krok k genderovému rozpočtování, Praha: 2009, dostupné z: https://aa.ecn.cz/img_upload/666f72756d35302d6669313030313139/Analyza_obecnich_rozpoctu_26.7..pdf
3. Hejzlarová, E., Adamusová, M.: Komunitní rozpočtování pro samouky a samoučky, Fórum 50 %, o.s., Praha: 2010
4. Podrobnosti k této metodě např. na webových stránkách <http://www.symbio.cz/slovnik/brainstorming.html>.